04.09.09 Nytte-kostnad analyser Fra teori til praksis Kåre P. Hagen.

Presentasjon om: "04.09.09 Nytte-kostnad analyser Fra teori til praksis Kåre P. Hagen."— Utskrift av presentasjonen:

1 www.nhh.no 04.09.09 Nytte-kostnad analyser Fra teori til praksis Kåre P. Hagen

2 2 Nytten av kostnads/nytteanalyse (NKA): Enhetlige prinsipper for lønnsomhetsvurdering Effektiv ressursbruk og maksimal verdiskaping forutsetter enhetlige prinsipper for vurdering av lønnsomhet –Det gjelder uansett analysenivå bedriftsnivå, regionalt nivå, nasjonalt nivå – På nasjonalt nivå reises spørsmålet om effektiv fordeling av ressurser mellom privat og offentlig sektor Forholdet mellom kalkyleprisene i offentlige lønnsomhetskalkyler og markedspriser vil være viktig i denne sammenheng Gjennom NKA blir konsekvensene av alternative tiltak klarlagt og synliggjort –Alternativkostnadstankegang er sentralt i all lønnsomhetsanalyse Bruk av en knapp ressurs til et gitt formål betyr at en gir avkall på ressursens bidrag til verdiskaping i det nest beste alternativet. Et prosjekt er lønnsomt om det gir en merverdi i forhold til alternativene Analysen bør presenteres i en slik form at den kan etterprøves –Jf KS 1 og KS 2 ordningene for ekstern kvalitetssikring Hervikseminar 04.09.09

3 Samfunnsøkonomisk vs bedriftsøkonomisk lønnsomhet Bedriftsperspektivet –Alternativkostnader Det bedriften må betale i markedet for nødvendig faktorinnsats –Inntekt Salgsinntekter –Overskudd = salgsinntekter – markedsbestemte kostnader Samfunnsperspektivet. –Alternativkostnader Det samfunnet ofrer i form av alternativ verdiskaping –Inntekt Betalingsvillighet målt ved konsumentoverskudd eller betinget verdsetting Produsentoverskudd –Eksterne virkninger Bidrag til næringsklynger og eksterne skalafordeler Miljøvirkninger og bidrag til kollektive goder – Ringvirkninger Store prosjekter kan påvirke priser og lønnsomhet i andre sektorer 3

4 Kalkylepriser og alternativkostnader Problemet med skatter og skattekilder Ressurser kan skaffes til veie gjennom tre kanaler – Fra utlandet ved import (eller redusert eksport) Alternativkostnaden er gitt ved verdensmarkedsprisen –Fra alternativ innenlandsk beskjeftigelse Alternativkostnaden gitt ved ressursenes alternative verdiskaping (verdien av produksjonsbortfallet i privat sektor) Under forutsetning om virksom konkurranse i faktormarkedene og nøytral bedriftsbeskatning er alternativkostnaden gitt ved den markedsprisen private bedrifter faktisk betaler (= verdien av grenseproduktet i privat produksjon) –Økt innenlandsk faktortilbud (arbeidskraft) Alternativkostnaden er gitt ved verdien av redusert fritid som ved som ved fri tilpasning av arbeidstilbudet antas gitt ved lønn etter skatt på lønnsinntekt. – Hvis det offentlige benytter en lavere kalkylelønn enn private, vil det stride mot hensynet til enhetlige kalkyleprinsipper Et offentlig prosjekt vil fremstå som mer kostnadseffektivt enn et tilsvarende privat hvis det offentlige prosjekter kalkuleres med lønn etter skatt mens private benytter brutto lønn inklusive arbeidsgiveravgift 4Hervikseminar 04.09.09

5 Skattekiler og kalkylelønn Økt arbeidstilbud gir en samfunnsøkonomisk gevinst ved at det reduserer effektivitetstapet i arbeidsmarkedet? -Det betyr at skattesystemet i utgangspunktet ikke kan være optimalt innrettet I fravær av politiske begrensinger på skattesystemet, burde allokeringspolitikken og skattepolitikken kunne separeres. Skattepolitikken innrettes slik at en får et optimalt arbeidstilbud gitt de fordelingspolitiske hensyn Allokeringspolitikken (prinsippene for NKA) innrettes slik at en for gitt faktortilbud får effektivitet i samlet produksjon i økonomien når privat og offentlig sektor ses under ett (jf Diamond-Mirrlees resultatet) Impliserer at korrekte kalkylepriser for det offentlige er gitt ved alternativkostnadene i privat sektor Fordelingsvirkninger og lønnsomhet. Bør fordelingsvirkninger være relevante for lønnsomheten? Vil en ekstra krone på private hender være mer verdt i distrikts-Norge enn i Oslo-regionen? Svaret vil avhenge de fordelingspolitiske virkemidler som står til rådighet I en økonomi som den norske med et nokså finstemt omfordelingssystem, bør kanskje svaret være nei. Har imidlertid sett bort fra informasjonsproblemene i fordelingspolitikken som kan gjøre svaret mer innfløkt 5Hervikseminar 04.09.09

6 Fra teori til praksis Nytten av NKA avhenger av om den blir brukt, og om den blir brukt på en riktig måte som rettesnor for lønnsomhetsvurdering – Avhenger av måten NKA presenteres på for interessegrupper og beslutningstakere om NKA faktisk blir lagt vekt på i den politiske beslutningsprosessen Ideelt sett kunne en tenke seg at besluttende myndigheter som beslutningsgrunnlag fikk en liste rangert etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet over alle prosjekter som konkurrerer om knappe offentlige midler –Hvis en ville gjøre om denne rangeringen, burde den politiske begrunnelsen for dette komme eksplisitt frem Derved ville den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å favorisere særinteresser kommer klarere fram. –Viktig at den enkelte etat konfronteres med alternativkostnaden ved slik omprioritering 6Hervikseminar 04.09.09

7 Fra teori til praksis: Strategisk beskrivelse av nullalternativet ” Svartmaling” av nullalternativet –Ethvert prosjekt kan fremstå som lønnsomt, om nullalternativet blir definert tilstrekkelig ugunstig. – Mulig eksempel: Utbygging av Gardermoen som hovedflyplass Hadde problemer med å få opp et sammenligningsgrunnlag til en fullskala utbygging av Gardermoen som var to parallelle rullebaner. Det ble etter hvert utformet et nullalternativ som var delt løsning mellom Fornebu og Gardermoen –Internasjonal trafikk over Fornebu og lokaltrafikken over Gardermoen Nokså opplagt lite hensiktsmessig –En realistisk kartlegging av nullalternativet kan være like krevende som en kartlegging av alternative prosjekter Det gjelder spesielt for prosjekter som strekker seg langt ut i tid KS1 ordningen med ekstern vurdering av konseptvalg i tidligfase av store prosjekter vil trolig være et viktig element i denne beslutningsprosessen 7Hervikseminar 04.09.09

8 Strategisk presentasjon av prosjektet Betalingsvilligheten avhenger av måten prosjektet presenteres på (”framing”) – Eksempel: Hardangerbrua 8 Glansbilde av uberørt natur i Hardanger. Kilde: Norway in a nutshell Hervikseminar 04.09.09

9 9 Hardangerbrua slik den er presentert i en brosjyre fra Statens vegvesen Hardangerbrua slik den er presentert i et protestopprop mot broprosjektet Hervikseminar 04.09.09

10 Fra teori til praksis: Strategisk budsjettering og kostnadsoverskridelser Vurdering av prosjektkostnader og brukernytte for offentlige prosjekter, skjer ofte på lokalt nivå, mens rangering og prosjektvalg skjer sentralt –Det gjelder særlig innenfor samferdselssektoren – På lokalt nivå gir dette insentiver til undervurdering av kostnader og overvurdering av brukernytte – Basert på en studie på verdensbasis av 258 infrastrukturprosjekter innen samferdsel (Flyvebjerg, 2007), ble det funnet at 9 av 10 hadde budsjettoverskridelser Mulige årsaker –Prosjektene er udelelige og irreversible må fullføres for kunne gi brukerverdi – Insentivproblemer. En del av den økonomiske risikoen knyttet til overskridelsene bør plasseres på den siden som har best informasjon og kan påvirke risikoen Kostnadsoverskridelser fører sjelden til konsekvenser for dem som er ansvarlig. –KS2 med krav om ekstern kvalitetssikring av kostnads- og styringsrammer før prosjektstart kan være en viktig kontroll av beslutningsunderlaget 10Hervikseminar 04.09.09

11 Fra teori til praksis: Prosjektvalg skjer ofte stykkevis og delt i stedet for som ledd i en samlet plan Suboptimeringsproblem. –Som ledd i en samlet plan for transportnettet i Hardangerregionen og som del av hovedtransportåre mellom øst og vest, ville neppe Hardangerbrua være det optimale valget vurdert opp mot alternativene Det er et rent fergeavløsningsprosjekt slik at de åpner ikke noen forbindelse som tidligere ikke fantes Vanskelig å se at det kan føre til betydelige eksterne virkninger/ringvirkninger Prosjektene blir definerte for snevert – Hardangerbrua vil etter intensjonen føre til trafikkøkning på veien gjennom Eidfjord som i utgangspunktet er utsatt for stor rasfare både sommer og vinter. Basert på antall sparte statistiske liv pr år vil den økte trafikken gjøre det mer lønnsomt ex post å investere i rassikring. Veien over Hardangervidda går gjennom beiteområdet for en truet reinsdyrstamme, og økt trafikk vil kreve økte investeringer for å skjerme dyrene mot trafikken – Begge disse følgeprosjektene burde anses som en del av broprosjektet 11Hervikseminar 04.09.09

12 Fra teori til praksis: Den politiske beslutningsprosessen Spenningsforhold mellom kortsiktige særinteresser og langsiktige samfunnshensyn –Gjenvalg av politikere er avhengig av hva velgerne føler at de har fått igjen for sin stemmegivning i løpet av valgperioden Eksempel: Veisektoren En spørreundersøkelse blant medlemmer av Stortingets Samferdselskomite avslørte at de hadde et nokså avslappet forhold til NKA som beslutningsgrunnlag (Nyborg og Spangen (1993)) –Mangel på helhetstekning i budsjettprosessen Midlene spres tynt utover eksisterende veinett, i stedet for å konsentrere innsatsen på ferdigstilling av store prosjekter –I hvert statsbudsjett må alle kunne vise til at de har oppnådd noe for sitt eget distrikt Lobbyistene rolle i den politiske beslutningsprosessen – Samfunnsøkonomisk lønnsomhet betyr at landet som helhet tjener på prosjektet, men det betyr ikke nødvendigvis at alle kommer bedre ut. Det har derfor vokst frem en egen næring (lobbying) som mot økonomisk vederlag tilbyr tapende særinteresser å påvirke den politiske beslutningsprosessen i deres favør. 12Hervikseminar 04.09.09

13 Fra teori til praksis: Politiske preferanser ” Mer stas med snorklipping enn grøftegraving” (BT 20/08 09) –”Veivedlikeholdet har vært dårlig gjennom lang tid”, (statssekretær Lahnstein, SD) – Politiske preferanser for bygging av nye og godt synlige prosjekter i stedet for å vedlikeholde det en har Nye broer, tunneler og signalbygg heller enn å ruste opp eksisterende infrastruktur Stemmekjøp (”politisk hestehandel”) –Gjensidig politisk fordel ved avtaler om å støtte hverandres forslag – Lærdalstunnelen og Ringeriksbanen (AP og SV) –Hardangerbrua og bybanen i Bergen (Høyre og Venstre?) Stemmekjøp kan forklare hvorfor gode prosjekter blir fortrengt av dårlige i den politiske prosessen. –Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved stemmekjøp bæres av samfunnet De politiske gevinstene er konsentrerte mens kostnadssiden er fraksjonert. Hervikseminar 04.09.0913

14 Fra teori til praksis: Skattefinansierte vs bompengefinansierte veiprosjekter NTP omfatter de statlig finansierte veiprosjekter det er aktuelt å prioritere i løpet av planperioden – Det må antas at prioriteringen i hovedsak er basert på nyttekostnadsvurderinger og hensynet til helhetlig plan- og systemtenkning for utbyggingen av stamveinettet –I 2009 antas bompengebidraget å utgjøre ca 80% av de samlede ordinære bevilgninger til riksveier i 2009 (5,7 mrdr mot 7,1 mrdr) – Lokal involvering og finansiering gjør at slike prosjekter kommer som et supplement til prosjekter som er prioritert i NTP – Er bompengefinansiering en form for sniking i prosjektkøen eller er det et lokalt korrektiv til prosjektene som er inne i NTP? – Ved bompengefinansiering løftes de bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjektene ut av køen Hvilken rolle spiller NTP innenfor veisektoren i dagens situasjon? –Det offentlige ansvaret begrenses til de veiprosjekter som ikke kan brukerfinansieres? –Kan tilsvarende arbeidsdeling tenkes også innenfor andre sektorer? Hervikseminar 04.09.0914

15 Hva har vi råd til ……? Det korte svaret på dette spørsmålet er at det vi ikke har råd til, er å sløse med ressursene –Problemstillingen bør derfor heller være hva som er fornuftig ressursbruk. – Burde det offentlige bruker penger på å arrangere et vinter-OL i Tromsø, bygge ut høyhastighetsbaner, opprettholde norsk landbruk, etc? Svaret er gitt i den generelle innledningen. –Det er fornuftig dersom tilstedeværelse av markedssvikt gjør at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke lar seg realisere i markedet Det kan bety at bedriftsøkonomiske kostnader er høyere enn de samfunnsøkonomiske, Prosjektet gir positive eksterne virkninger eller bidrag til nasjonale fellesgoder der innbyggernes betalingsvillighet gjør at den samfunnsøkonomiske bunnlinjen blir positiv. 15 Hervikseminar 04.09.09

16 Tromsø 2018: Lønnsomt for Norge? Forventet netto nåverdi i 2007 kroner diskontert ned til 2007 med realrente på 2% beløp seg til minus 10,615 mrdr. Variasjonsintervallet for kostnaden var mellom 8,3 og14,- mrdr. – På inntektssiden var det tatt hensyn til forventede billett og sponsorinntekter, nåverdi av anslåtte ringvirkninger, anslåtte restverdier for nødvendige investeringer i infrastruktur. Dette ville bety en samfunnsøkonomisk kostnad på vel kr 2600 pr innbygger eller knapt 7000 pr hushold –KSG ønsket å gå videre med å anslå den nasjonale betalingsvilligheten for folkefesten Tromsø 2018 på basis av en spørreundersøkelse, men oppdragsgiver var ikke interessert. –Til sammenligning estimerte en gruppe engelske økonomer betalingsvilligheten i UK for ”the intangible impact” fra London Olympics 2012 til 2mrd pund eller ca 330 kr pr innbygger. 16Hervikseminar 04.09.09

17 Norsk landbruk? Norsk landbruk er ulønnsomt vurdert etter verdensmarkedspriser – Grunnen til at vi opprettholder næringen må være at næringen gir bidrag til verdiskaping som ikke blir innkassert fullt ut i markedet. Landskapspleie og rekreasjonstjenester – Forhindrer at landskapet gror helt igjen og at boliger og driftsbygninger på landsbygda blir vedlikeholdt Selvforsyning og matvaresikkerhet – Forsikring i tilfelle av en blokade eller krisesituasjon Bidrar til bosetting i distriktsnorge. Brunstad et al har påvist at norsk landbruk langt fra er innrettet for å ivareta en slik multifunksjonell rolle. –Modernæringen har en viktig rolle å ivareta i forsyningen av slike fundamentale fellesgoder Det krever imidlertid betydelige omstillinger for at næringen skal fremstå som lønnsom i et slikt utvidet samfunnsperspektiv. Hervikseminar 04.09.0917

18 Høyhastighetstog Oslo Bergen? Iflg Jernbaneverket vil investering i banenettet for høyhastighetstog Oslo – Bergen koste 90 ev. 80 mrdr kroner med anslått reisetid 2t 25 min eventuelt 2t 40 min avhengig av trasevalg –Norske utredningsmiljøer har konkludert med at høyhastighetstog i Norge er svært ulønnsomt – Det er mulig det må gjøres slike store grep for at jernbanen skal bli et satsingsområde Vedlikehold og opprusting av eksisterende linjenett er for stusslig? Det er imidlertid iflg Jernbaneverket mulig å korte dagens reisetid på 6,5 timer vesentlig ned med relativt moderate investeringer – Ringeriksbanen vil for en investering på ca 8 mrdr korte ned reisetiden med en time – Investeringer på ca 9 mrdr på opprusting og utretting av linjenettet i Hallingdal og Voss-Bergen vil kunne bringe reisetiden ytterligere ned til 4 timer. – I så fall ville tog mellom Oslo –Bergen for en samlet investering på ca17 mrdr bli relativt konkurransedyktig i forhold til fly – I forhold til et slikt opprustet nullalternativ ville en for en ytterligere investering på ca 90 mrdr få en nedkorting i reisetiden med 1t 35 min. – Lønnsomt? Neppe! Hervikseminar 04.09.0918